ข่าวสารที่เกี่ยวข้อง
คุณเห็นด้วยหรือไม่ว่าการชุมนุมสาธารณะควรมีกรอบกติกา
Weblink
บัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ มาตรา 190 ไม่ใช่ปัญหา Date :
24/08/2009 |
|||||||
กระแสการแก้รัฐธรรมนูญจากฝ่ายการเมืองที่เกิดขึ้นนั้น ได้มีความพยายามในการพาดพิงให้เห็นว่ามาตรา 190 เป็นอุปสรรคต่อการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ จนต้องขอแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ซึ่งบัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ ผู้อำนวยการโครงการยุทธศาสตร์นโยบายฐานทรัพยากร คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ จะมาชี้ให้เห็นว่า แท้จริงแล้วปัญหาของรัฐธรรมนูญมาตรา 190 อยู่ตรงจุดไหน
PPVoice.org : รัฐธรรมนูญฉบับ 2550 มาตรา 190 มีที่มาที่ไปอย่างไร
บัณฑูร : หลังจากที่เราใช้รัฐธรรมนูญ 2540 มาตรา 224 มาระยะหนึ่งก็มีความเปลี่ยนแปลงเรื่องการเจรจาความตกลงระหว่างประเทศมาก โดยเฉพาะการเจรจาความตกลงด้านการค้า ซึ่งสร้างปัญหาทั้งในเรื่องของกระบวนการเจรจา การมีส่วนร่วม การนำผลการเจรจาไปบังคับใช้แล้วเกิดผลกระทบ จึงนำไปสู่การผลักดันให้แก้มาตรา 224 ให้สมบูรณ์มากขึ้น มีขั้นตอนที่ชัดเจนมากขึ้น มีการคิดถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งระหว่างเจรจา การตัดสินใจ การทำการศึกษาที่ครบถ้วนรอบด้าน ตรงนี้คือข้อเรียกร้องในช่วงที่มีการร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 คือเพื่อตอบโจทย์การรับมือกระแสโลกาภิวัตน์ของประเทศไทยว่าจะมีกลไกการรับมืออย่างไรที่มีความรอบคอบรอบด้านมากขึ้น เพราะแต่เดิมฝ่ายบริหารตัดสินใจฝ่ายเดียวแล้วเดินหน้าไปอย่างรวดเร็ว การมีส่วนร่วมของฝ่ายนิติบัญญัติก็บกพร่อง การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนก็ขาดมิติของสิทธิการมีส่วนร่วมไปมาก มาตรา 190 จึงถูกร่างออกมาเพื่อตอบโจทย์พวกนี้ หลังจากมาตรา 190 มีผลบังคับใช้แล้วมีพลวัตรทางการเมืองอย่างไร
หลังจากมาตรา 190 ออกมาก็เป็นช่วงของการบังคับใช้ว่าเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ฝ่ายที่ต้องเปลี่ยนแปลงปรับตัวอาจจะมีปฏิกิริยาทั้งการไม่เห็นด้วย การต่อต้าน การดื้อแพ่ง เราก็เฝ้าจับตาดูอยู่ แต่โดยรวมแล้วหน่วยงานราชการจำเป็นต้องปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุด ซึ่งผมเห็นความเปลี่ยนแปลงในทางที่ดี ในการเจรจาเอฟทีเอระหว่างอาเซียนและสหภาพยุโรป กระทรวงพาณิชย์ก็เสนอกรอบการเจรจาขึ้นมาก่อนซึ่งเป็นการปฏิบัติตามมาตรา 190 กรณีการเป็นภาคีความตกลงระหว่างประเทศ เช่น อนุสัญญากรุงปารีสเกี่ยวกับทรัพย์สินทางปัญญา การเข้าไปเป็นภาคีความตกลงเกี่ยวกับด้านสิทธิบัตร กระทรวงพาณิชย์เสนอเรื่องเหล่านี้เข้ามารัฐสภาตลอด ก็เป็นการปรับตัวที่ดี กระทรวงการต่างประเทศแรกๆ ก็มีปัญหาอยู่บ้างกรณีปราสาทเขาพระวิหารจนนำไปสู่การฟ้องศาลปกครองอย่างที่เรารับทราบกัน แต่หลังจากนั้นกระทรวงต่างประเทศก็เดินตามกฎกติกา ปัญหาส่วนหนึ่งเป็นเพราะว่ามาตรา 190 วรรค 5 ระบุว่าต้องมีกฎหมายประกอบออกมา และกำหนดชัดเจนว่าต้องทำภายใน 1 ปีนับแต่วันที่รัฐบาลประกาศนโยบายต่อรัฐสภา ปัญหาคือหลังรัฐธรรมนูญ 2550 บังคับใช้มีข้อขัดแย้งทางการเมืองเกิดขึ้นเป็นระยะ การทำกฎหมายประกอบมาตรา 190 ภายใน 1 ปีจึงไม่ออกมา พอกฎหมายไม่ออกมาความชัดเจนในทางปฏิบัติจึงไม่ถูกเขียนออกมา จึงเป็นปัญหาในเชิงปฏิบัติว่าเรื่องใดต้องเข้าสภา และเข้าสภาแล้วต้องมีขั้นตอนปฏิบัติอย่างไร ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับมาตรา 190 คือใคร
เนื่องจากไม่มีกฎหมายประกอบมาตรา 190 ออกมา จึงเกิดปัญหาความไม่ชัดเจนในการปฏิบัติ ทำให้บางฝ่ายเห็นว่ามาตรา 190 มีปัญหา ซึ่งผมเองเห็นว่าปัญหาอยู่ที่การไม่มีกฎหมายประกอบ ไม่ใช่ปัญหาอยู่ที่ตัวรัฐธรรมนูญมาตรา 190 อย่างไรก็ตามด้วยความไม่เข้าใจในเหตุผลนี้ ก็มีหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องบางส่วนในกระทรวงการต่างประเทศ หรือพรรคการเมืองบางส่วนก็ไปจับความเข้าใจผิดว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นเพราะว่ามาตรา 190 มีปัญหา เลยพยายามผลักดันการแก้ไขมาตรา 190 พอรัฐบาลมีคณะกรรมการสมานฉันท์ขึ้นมา ท้ายสุดเมื่อมีการรับฟังความเห็นก็มีผลสรุปว่าตัวรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ไม่ใช่ปัญหา ปัญหาที่แท้จริงอยู่ตรงไหน
คณะกรรมการสมานฉันท์สรุปว่า มาตรา 190 ไม่ใช่ปัญหา แต่เสนอให้มีการแก้ไขวรรค 5 ให้กฎหมายประกอบครอบคลุมเนื้อหามากขึ้น อีกส่วนเป็นกรรมาธิการติดตามการบังคับใช้รัฐธรรมนูญของวุฒิสภา ก็สรุปตรงกันว่าการบังใช้มาตรา 190 ไม่ได้เป็นปัญหาจากตัวรัฐธรรมนูญ แต่เป็นปัญหาเพราะขาดกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ตรงกับความเห็นของกลุ่ม FTA Watch ว่าปัญหาอยู่ที่ไม่มีกฎหมายประกอบ อะไรคือหลักฐานว่ามาตรา 190 ไม่ใช่ปัญหา
หนึ่ง มีหน่วยงานราชการทั้งกระทรวงต่างประเทศและกระทรวงพาณิชย์ ได้เสนอการดำเนินงานตามรัฐธรรมนูญ ทั้งการเสนอกรอบเจรจาตามวรรค 2 การมีการศึกษา การรับฟังความเห็น ตามวรรค 3 วรรค 4 ได้มีการดำเนินการมาตลอดทั้งการเจรจาเอฟทีเอระหว่างอาเซียนและอียู การเจรจาอาเซียนกับญี่ปุ่น การเจรจาปัญหาขัดแย้งเรื่องเขตแดนไทยกัมพูชาก็มีการเสนอกรอบการเจรจาเข้ามาที่รัฐสภา ก็เดินหน้าการเจรจาไปได้โดยที่ไม่มีปัญหาเกี่ยวกับการปฏิบัติเรื่องนี้ อันนี้เห็นจากตัวหลักฐานว่ามีการดำเนินการเจรจาเอฟทีเอมากกว่า 10 ฉบับแล้ว ที่มาขอกรอบเจรจาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 อีกส่วนหนึ่งราชการก็มาให้ข้อมูลกับกรรมาธิการต่างประเทศของวุฒิสภา ซึ่งผมเป็นที่ปรึกษา ทางหน่วยงานบอกว่าการที่มีกรอบเจรจามาขออนุมัติจากรัฐสภา ทำให้คณะเจรจาสามารถเจรจาได้อย่างมีพลังมากขึ้น มีอำนาจต่อรองมากขึ้น นี่คือผู้ปฏิบัติมายืนยัน กรณีหนึ่ง คือ ดร.วีรชัย พลาศรัย อดีตอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ ซึ่งวันนี้เป็นเอกอัคราชทูตที่กรุงเฮก ก็มายืนยันกับกรรมาธิการต่างประเทศของวุฒิสภาว่า กรอบการเจรจากรณีข้อพิพาทที่ได้ขออนุมัติไปทำให้เพิ่มอำนาจการเจรจากับคณะเจรจาฝ่ายไทย สิ่งเหล่านี้เป็นหลักฐานที่บอกว่าฝ่ายปฏิบัติสามารถปฏิบัติได้ขอให้มีกติกาที่ชัดเจน ฝ่ายปฏิบัติเมื่อปฏิบัติแล้วบอกว่าดี เพิ่มอำนาจเจรจา กระทรวงพาณิชย์ยังบอกเลยว่า การเจรจาแล้วต้องมาขอความเห็นชอบจากรัฐสภาทำให้เขาสบายใจมากขึ้น เพราะกลายเป็นความรับผิดชอบร่วมกันของฝ่ายเจรจาและรัฐสภา การที่รัฐสภาลงนามเท่ากับรัฐสภาแบ่งส่วนความรับผิดชอบไปด้วย ที่ผ่านมาคณะเจรจารับไปเต็มๆ ฝ่ายเดียว คณะเจรจาจึงบอกว่าสบายใจมากขึ้นที่ความรับผิดชอบได้มีการแบ่งสรรกันไป มาตรา 190 สามารถเพิ่มอำนาจการเจรจาระหว่างประเทศได้อย่างไร
ก่อนการเจรจาต้องมีการยกร่างกรอบการเจรจาขึ้นมาเพื่อมาขออนุมัติจากรัฐสภา ถ้ารัฐสภาให้ความเห็นชอบตามกรอบนี้ คณะเจรจาก็สามารถนำกรอบเจรจาเป็นตัวตั้ง ยกตัวอย่างให้เห็นชัดเจนกรณีอาเซียนกับสหภาพยุโรป ทางกระทรวงพาณิชย์เป็นเจ้าภาพก็มาขอกรอบการเจรจาจากรัฐสภา ส่วนหนึ่งคือด้านทรัพย์สินทางปัญญา ในกรอบเจรจาบอกว่าเราจะเจรจาโดยคำนึงถึงความสมดุลระหว่างการคุ้มครองเจ้าของสิทธิ์กับการคุ้มครองผู้บริโภค สมมติไปเจรจากับสหภาพยุโรป แล้วสหภาพยุโรปบอกว่าจะขอขยายอายุสิทธิบัตรยาจาก 20 ปีไปมากกว่า 20 ปี เหมือนกรณีที่สหรัฐอเมริการ้องขอ คณะเจรจาสามารถนำกรอบเจรจามาบอกกับทางฝ่ายยุโรปได้เลยว่า อย่างนี้เลยกรอบการเจรจาที่ได้รับอนุมัติมาจากรัฐสภาไทย เพราะถ้าขยายอายุสิทธิบัตรเกินไปจะเป็นการคุ้มครองสิทธิของเจ้าของสิทธิบัตรมากเกินไปกว่าผลประโยชน์ของผู้บริโภค มันจะเลยความสมดุลซึ่งกรอบเจรจาของฝ่ายไทยกำหนดไว้ นี่คือการที่คณะเจรจาสามารถนำมติของรัฐสภาไทยไปเป็นอำนาจในการต่อรองได้ เป็นประโยชน์ของการที่เรามีกรอบการเจรจาเพื่อเพิ่มอำนาจต่อรอง คิดเห็นอย่างไรกับร่างกฎหมายประกอบมาตรา 190 ที่ยังมีความเห็นไม่ตรงกันในสังคม
เมื่อรัฐธรรมนูญ 2550 มีผลบังคับใช้ ทำให้หลายฝ่ายพยายามผลักดันกฎหมายประกอบมาตรา 190 ออกมา ร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมาตรา 190 มาจากทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องคือกระทรวงการต่างประเทศ มาจากภาคประชาชน และมาจากทีดีอาร์ไอ เพราะฉะนั้นมีร่างกฎหมายอย่างน้อย 3 ฉบับที่เกี่ยวข้องกับมาตรา 190 แต่ปัญหาทางการเมืองที่พยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับทำให้กระบวนการเกี่ยวกับการพิจารณากฎหมายประกอบมาตรา 190 ล่าช้าไปด้วย ในแง่เนื้อหาก็มีปัญหาอยู่บางส่วน คือ ร่างของกระทรวงการต่างประเทศเมื่อเข้าสู่คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีการเปลี่ยนแปลงเนื้อหา ซึ่งออกมาในลักษณะที่ดึงอำนาจกลับไปอยู่ในความตัดสินใจของกระทรวงการต่างประเทศและรัฐบาล ตัวอย่างเช่น แทนที่จะกำหนดให้ชัดเจนว่าหนังสือสัญญาฉบับใดเข้ามาตรา 190 แต่ไปกำหนดว่าเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีโดยข้อเสนอแนะของกระทรวงการต่างประเทศ ถ้าเนื้อหาเป็นแบบนี้หมายความว่ากระทรวงการต่างประเทศจะกลับไปเป็นผู้มีอำนาจในการบอกว่าหนังสือสัญญาระหว่างประเทศฉบับใดเข้ามาตรา 190 เพื่อส่งเรื่องให้ครม.ตัดสิน ซึ่งเราเห็นว่า หนึ่ง เป็นความพยายามในการดึงอำนาจกลับไปยังหน่วยงานของกระทรวงต่างประเทศ และสอง จะยิ่งทำให้ปัญหามากขึ้น เพราะจะมีคนไปร้องศาลรัฐธรรมนูญทุกกรณีว่าไม่เห็นด้วยกับกระทรวงการต่างประเทศ ทำให้ปัญหาไม่จบถ้ายึดตามร่างของกระทรวงการต่างประเทศ เรามีร่างฉบับของภาคประชาชนที่ใช้สิทธิ์เสนอด้วย 1 หมื่น แต่ปรากฏว่าทางฝ่ายกฎหมายของสำนักงานเลขาธิการของรัฐสภาทำเรื่องไปยังประธานสภาผู้แทนราษฎรว่า กฎหมายประกอบมาตรา 190 ไม่ใช่กฎหมายที่ประชาชนมีสิทธิ์เสนอชื่อ ซึ่งประธานสภาก็เห็นด้วยตามนั้น ทำให้กฎหมายฉบับประชาชนมีปัญหา เพราะประธานสภาผู้แทนราษฎรจะไม่บรรจุวาระให้รัฐสภาพิจารณา คิดว่ากฎหมายลูกของมาตรา 190 จะมีหน้าตาเป็นอย่างไร
ถ้ามีความพยายามทำกฎหมายลูก แล้วออกมาลักษณะดึงอำนาจกลับไปที่หน่วยงานเดิมของส่วนราชการบางส่วน ผมคิดว่าจะเป็นไปได้ยากในสภาพสังคมปัจจุบัน เพราะเราเห็นปัญหาจากการใช้แนวคิดแบบนี้ตอนที่มีการเจรจาเอฟทีเอแล้วยังเป็นปัญหาอยู่ ตัวเนื้อหาแม้มีการต่อสู้จากหน่วยงานที่อยากดึงอำนาจกลับไป ซึ่งเป็นเรื่องปกติทางสังคม แต่ตัวรัฐธรรมนูญเป็นตัวกำหนดกรอบเอาไว้ว่า เนื้อหาของกฎหมายประกอบจะออกไปในทิศทางเบี่ยงเบนจากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญไม่ได้ ความน่าเป็นห่วงอยู่ที่การยกมือโหวตผ่านกฎหมายเป็นหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภา ปัญหาอยู่ที่ความเข้าใจของฝ่ายสมาชิกรัฐสภาว่าจะมีความเข้าใจเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญมาตรา 190 และกฎหมายประกอบมากน้อยแค่ไหน เพราะที่ผ่านมาการโหวตของสมาชิกรัฐสภาไม่ได้เป็นไปโดยเหตุผล แต่เป็นไปโดยมติของพรรคการเมือง มติของวิปฝ่ายรัฐบาลหรือวิปฝ่ายค้าน ซึ่งตรงนั้นเป็นจุดที่น่าเป็นห่วง จะมีการแก้รัฐธรรมนูญมาตรา 190 หรือไม่
มาตรา 190 มีที่มาที่ไปชัดเจนในแง่ความพยายามแก้ปัญหาเรื่องการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่ขาดธรรมาภิบาล มันมีความหนักแน่นในแง่เหตุผล สาระ และความเป็นมา ฉะนั้นการแก้ไขต้องตอบโจทย์ได้ให้ว่า แก้ไขเพื่อประโยชน์ของฝ่ายใด ถ้าแก้เพื่อประโยชน์ทางการเมืองโดยที่ไม่ตอบโจทย์กับสังคม ผมคิดว่ามันแก้ไม่ได้ มันจะถูกกระแสทั้งเหตุผลทางวิชาการ เหตุผลความชอบธรรมตีตกไป ทำให้ไม่สามารถแก้ได้ บทพิสูจน์จากกรรมาธิการติดตามการบังคับใช้รัฐธรรมนูญของวุฒิสภา กรรมการสมานฉันท์ที่รัฐบาลแต่งตั้งขึ้นมาก็ได้ข้อมูลและมีข้อสรุปแบบเดียวกันว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้มาตรา 190 เป็นปัญหาที่เกิดจากการขาดหลักเกณฑ์ที่ควรเขียนในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ เราจึงคิดว่าการแก้ไขถ้าแก้โดยไม่มีเหตุผลที่ตอบโจทย์เรื่องผลประโยชน์ของสังคมจะไม่สามารถแก้ไขได้โดยง่าย แต่ถ้าแก้ไขเพื่อไปสู่ทิศทางที่ดีขึ้นตรงนี้จะสามารถอธิบายกับสังคมได้ และจะกลายเป็นกระแสสังคมที่มาสนับสนุนการแก้ไข แต่ถ้าเป็นการแก้ไขเพื่อกลับไปสู่โมเดลเดิมที่ปิดกั้นการมีส่วนร่วม ให้อำนาจเฉพาะฝ่ายบริหารในการตัดสินใจ อันนั้นจะเจอกระแสต้านทางสังคม ไม่ได้หมายความว่าแก้ไม่ได้เลย คือถ้าแก้เพื่อไปสู่ทิศทางที่ดีขึ้น สังคมก็จะออกมาหนุนให้แก้ |
|||||||
|
|||||||
จักรชัย โฉมทองดี ทิศทางที่เริ่มดีขึ้นของ ม.190 กับเอฟทีเอ EU-ASIANชุดโครงการพัฒนาการมีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะด้านสิทธิที่เชื่อมโยงกับสุขภาวะ มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) 1168 ซอยพหลโยธิน 22 ถ.พหลโยธิน แขวงจอมพล เขตจตุจักร กรุงเทพฯ 10900
Tel. 02-511-5855 Fax. 02-939-2122
© 2010 web-th.com